PARIS – Depuis qu’en 2012 Mario Draghi, le président de la Banque centrale européenne, s’est engagé à « tout faire pour préserver l’euro », les dirigeants européens n’on prêté qu’une attention distraite à l’avenir de la zone euro. Pendant plus de quatre ans, ils ont sous-traité la stabilité et l’intégrité de la monnaie unique aux banquiers centraux. Mais si la BCE a habilement rempli sa mission, cet arrangement confortable touche à sa fin. Aucune banque centrale ne peut en effet trancher des dilemmes politiques et constitutionnels. Les chefs d’État et de gouvernement européens feraient donc bien de remettre l’ouvrage sur le métier et de réfléchir à l’avenir de la zone euro plutôt que de laisser les circonstances décider pour eux.
Jusqu’à présent, les dirigeants européens ont montré peu d’intérêt pour une telle discussion. En juin 2015, ils se contentèrent d’accueillir poliment le rapport sur l’avenir de l’euro rédigé par les présidents des différentes institutions européennes. Quelques semaines plus tard, la question de l’avenir de l’euro s’invita brièvement dans les discussions à l’occasion de la longue nuit de juillet que les dirigeants de la zone passèrent à se demander s’ils devaient ou non en expulser la Grèce. Mais leur volonté affichée de poursuivre ces discussions et de traiter les problèmes sous-jacents à ce débat fit long feu. Enfin, l’idée de répondre au choc du Brexit par un renforcement de la zone euro furent promptement abandonnée, par crainte d’une réforme trop clivante.
La question n’a pas disparu pour autant. Si les anesthésiants monétaires administrés par la BCE ont réduit les tensions sur les marchés, la nervosité les a repris à l’approche du référendum constitutionnel italien du 4 décembre. Fin novembre, les écarts de taux entre les obligations italiennes et allemandes à dix ans atteignaient les 200 points de base, un niveau jamais vu depuis 2014.
Les premières réactions à l’échec de Matteo Renzi n’ont pas amplifié les alarmes, mais des motifs d’inquiétude demeurent. La situation préoccupante de plusieurs banques italiennes inquiète. Le Brexit et l’élection aux États-Unis d’un président qui prône l’américanisme plutôt que le mondialisme et affiche une hostilité à l’Union européenne renforcent le risque de voir les électeurs, plus que les marchés, mettre en cause l’intégration monétaire européenne. Les partis politiques anti-euro ont progressé dans tous les grands pays de la zone euro à l’exception de l’Espagne. En Italie, ils apparaissent aujourd’hui majoritaires.
Sur le front économique, la zone euro a encore du pain sur la planche. Lancée en juin 2012, pour rompre l’interdépendance des banques et des États, l’union bancaire a fait de réels progrès, mais reste inachevée. Si les écarts de compétitivité entre États membres de la zone euro ont diminué et si, au sein de celle-ci, les déséquilibres de la balance des paiements ont été réduits, c’est en grande partie grâce à la compression de la demande intérieure en Europe du Sud. Les flux d’épargne du Nord au Sud n’ont pas repris. Les écarts entre les taux de chômage demeurent importants.
La zone euro ne s’est pas non plus dotée d’un mécanisme budgétaire commun. L’Allemagne a sèchement rejeté la récente initiative de la Commission européenne visant à encourager une « orientation positive de la politique budgétaire » dans les pays qui pouvaient se permettre de relancer les dépenses. Ainsi, lorsque frappera la prochaine récession, la stabilisation budgétaire risque d’être une denrée rare.
Enfin, la plupart des gouvernements, sans parler des législateurs, semblent s’être perdus dans le dédale des procédures d’une gouvernance de la zone euro excessivement lourde et technocratique.
Les risques politiques et financiers, ou plus probablement leurs interactions, détermineront si cet équilibre insatisfaisant s’avèrera durable ou précaire. En tout cas, la question est aujourd’hui de savoir comment lancer un débat suffisamment fructueux pour définir les réponses possibles. L’obstacle est double : tout d’abord, l’élan vers « plus d’Europe » s’est brisé contre un mélange de scepticisme à l’égard de l’Europe et de réticences à envisager de nouveaux transferts de souveraineté. Deuxièmement, la lecture des raisons profondes de la crise de l’euro et de sa nature varie d’un pays à l’autre. Vu le peu de capital politique disponible pour des réponses européennes, les désaccords sur le fond du problème et sur les façons de le résoudre, l’excès de prudence des gouvernements ne saurait surprendre.
Mais ce double obstacle peut être surmonté. Tout d’abord, engager le débat sur l’avenir de la zone euro n’implique pas nécessairement d’aller vers une intégration plus poussée et plus profonde. L’objectif doit être de faire fonctionner la zone euro, ce peut qui signifier renforcer le pouvoir central dans certains domaines, mais aussi le cantonner dans d’autres. La notion de responsabilité budgétaire, par exemple, ne doit pas se réduire à l’application centralisée d’un régime commun. Il est possible de concevoir un cadre d’action plus décentralisé, qui donne à des institutions nationales le pouvoir de surveiller et de s’assurer de la viabilité de la politique budgétaire.
De fait, certains pas dans cette direction ont déjà été faits. Pour aller plus loin, il faudrait rendre les gouvernements individuellement responsables de leurs écarts de conduite – en d’autres termes permettre des restructurations partielles de la dette au sein de la zone euro. Une telle approche soulève des difficultés non négligeables, ne serait-ce que parce que la transition vers ce genre de fonctionnement est un voyage périlleux. Mais des propositions de ce type doivent être intégrées au débat.
Pour surmonter le second obstacle, le débat, précisément, ne doit pas partir de la question de la résolution des problèmes hérités du passé. La distribution de la charge entre créditeurs et débiteurs est un jeu à somme nulle, qui provoque inévitablement des conflits. Ainsi que l’histoire des relations financières internationales l’a montré, les discussions de ce genre sont toujours remises à plus tard et, une fois engagées, elles sont nécessairement conflictuelles. Il ne faut pas chercher à les résoudre d’emblée. L’option a priori réaliste qui consiste à commencer par les problèmes immédiats avant de s’attaquer aux difficultés à long terme n’est séduisante qu’en apparence. En réalité, les débats devraient d’abord se porter sur les modalités d’un régime permanent conçu pour durer. Les participants devraient explorer les options logiques et cohérentes qui s’offrent à eux jusqu’à ce qu’ils puissent se mettre d’accord sur une feuille de route. Ce n’est qu’une fois parvenus à un tel accord qu’ils devraient aborder les voies possibles vers sa réalisation.
Il n’y a pas de solution immédiate aux problèmes de la zone euro. Mais une chose est claire : l’absence de véritable débat sur son avenir est un sérieux motif d’inquiétude. Le silence n’est pas toujours d’or. Pour le bien de l’Europe, celui qui entoure la monnaie unique doit être brisé aussi vite que possible.
1er décembre, 2016
Article de Jean Pisani-Ferry, professeur à l’Ecole de Gouvernance Hertie, à Berlin, membre de la Commission France Stratégie, une institution de conseils politiques à Paris.
